lunes, 24 de noviembre de 2008

Autonomía de la Enseñanza en el país

Introducción

En el presente trabajo intentamos desarrollar el concepto de autonomía y todos sus derivados por Adémar Sosa, con algunas interpretaciones de hoy en día para luego aplicarlo en la historia de la Enseñanza del país.
No quisimos analizar todas las leyes de educación, sino que elegimos dos para diferenciarlas por la época y para mostrar cómo a medida que transcurre el tiempo cada vez la enseñanza posee menos autonomía y otros la ganan. Tuvimos que explicar sencillamente la ley 12.549, para que se pudiera notar cómo cambia la organización del sistema educativo con la siguiente ley.
La ley 14.101 se creó en plena democracia para ser revocada durante la dictadura, utilizando ciertos entes con autoridades desde el gobierno. Sin embargo la ley 15.739, creada como “ley de emergencia” en plena transición de la democracia, dura hasta hoy (veintitrés años de su creación) y sin embargo disminuye cada vez más la autonomía de los entres de la enseñanza, sin tocar a la Universidad.
Apuntamos con esto a ver que cuántos más nos acercamos al presente, más burocratizado se convierte el Sistema Educativo y esto trae como consecuencia menos descentralización para los entes.
Con el nuevo proyecto de Ley de Educación creíamos encontrar una respuesta a las manifestaciones y paros de estudiantes por la autonomía (como el cartel que se encuentra en la fachada del I.P.A: Autonomía y Co-gobierno para la educación), y sin embargo no fue así.
Esperamos demostrar estas ideas a lo largo del informe con el fin de hallar una respuesta a nuestra duda: ¿alguna vez alcanzaremos la autonomía total en la enseñanza?


Concepto de Autonomía

Para poder encontrar un correcto concepto de lo que es la autonomía es necesario también hacer alusión a otros aspectos.
Etimológicamente la palabra autonomía proviene de la civilización griega, y significa “facultad de dictarse sus propias normas”. Pero al hablar de autonomía surge la necesidad de hablar de otra palabra, no muy usual entre nosotros (según Ademar Sosa), la cual es autarquía. Ésta significa la facultad de gobernarse a sí mismo.
Si nos adentramos al terreno del Derecho Uruguayo, podemos hablar de un acercamiento entre la palabra autonomía, independencia y soberanía. Pero, sin embargo la Autonomía en este caso, significa el mayor grado de descentralización de los órganos de gobierno que un Estado posee.
Ahora, la pregunta que surge es la siguiente: ¿por qué un Estado necesita de la descentralización? Esto, podemos responderlo siguiendo el siguiente razonamiento: si pensamos en la multiplicidad de funciones y la complejidad necesaria para responder a todos estos cometidos, nos daremos cuenta de la “incapacidad” del Poder Central de un Estado para cumplir con dichas funciones, que en el aspecto teórico competen únicamente a él.
Por esta razón, en la práctica, el Estado se ve obligado a delegar estas funciones a organismos, que antes de este hecho dependían de la jerarquía del Poder Central.
Entonces, nos vemos obligadas a definir, antes que nada, los términos de “centralización” y su opuesto, “descentralización”.
Hablamos de descentralización, nos referimos a la acción del Poder Central de transferir a determinados organismos, parte de su autoridad, y por el contrario de centralización cuando éste reúne en sí mismo toda su autoridad.
Cuando nos referimos a la autonomía (como ya dijimos) estamos refriéndonos al mayor grado de descentralización que se posee. Pero debemos aclarar que la autonomía implica (necesariamente) algún nivel de descentralización. Sin embargo, por el contrario, la descentralización no implica necesariamente una autonomía.
Al principio de esta sección se dijo que la palabra autonomía, podría asemejarse a los términos de “independencia” y soberanía”. En este caso, donde la descentralización no implica autonomía, esta sinonimia no existe. Puesto que, según Ademar Sosa, “la total ausencia de relación jerárquica no impide la existencia de otros tipos de control ajenos al Poder Central actuando en función jurisdiccional”[1].
Adentrándonos en el terreno de la Educación, debemos reconocer tres tipos o niveles de autonomía: Autonomía financiera, autonomía administrativa, y autonomía técnica.
La autonomía financiera, permite la “posibilidad de determinar libremente sus necesidades y disponer de los fondos para cubrirlas”[2]; la autonomía administrativa permite la organización “sin intervención de ninguna otra autoridad o influencia extraña”[3]; y la autonomía técnica, surge “si toda su actividad docente o científica incluyendo planes, programas y títulos es creada por la propia decisión de la Universidad”.[4]


Autonomía hoy

El Dr. Arturo Rodriguez Zorrila[5] establece que: `` la autonomía de las distintas ramas de la enseñanza constituye una conquista invalorable en el proceso institucional del país en cuanto protege la independencia de los procesos culturales respecto de las pasiones y los cambios accidentales de las luchas políticas, por lo cual ese principio, lejos de ser retaceado, debe ser ampliado y vigorizado. La autonomía del ente no es la causa del lento desarrollo de las reformas educacionales, sino que lo explica tan complejidad de una materia tan delicada, la acelerada extensión social de la Enseñanza Secundaria y lo escaso de los recursos obtenidos de los Poderes Políticos para atender satisfactoriamente sus exigencias materiales. La autonomía es, en cambio, un bien, pues ella permite el estudio técnico de esos problemas sin apresuramientos que obedezcan a sugestiones del momento, lo que sería difícil de evitar si su discusión se llevara a los cuerpos políticos.

En el artículo 202 de la Constitución se consagra la capacidad para ordenarse normativamente con absoluta independencia y por tanto para gobernarse por sí mismo.
`` La autonomía es inherente al ente (al autónomo) que recoge todos los beneficios del legislador sin recortes. Sólo resta definir si esta autonomía recaerá sobre uno o más órganos. Pero no discute su carácter, sentido y esencia en materia educativa, y por tanto de gobierno. La validez que recibe ´´
`` La autonomía como un principio rector de la educación pública en todos los niveles como forma de preservarla de todo interés de carácter político partidario, religioso, económico (incluyendo los organismos internacionales de crédito). Hablar de autonomía en términos jurídicos, implica dotar a un ente del grado máximo de descentralización respecto al poder central del Estado. Es decir, otorgarle a los entes de enseñanza plenas potestades para autodeterminarse en las esferas: administrativa, de gobierno, técnico-docente y financiera. La autonomía administrativa, como se deriva de la propia definición expuesta, significa la potestad para elaborar la normativa respectiva, en el marco legal de la especificidad del Ente. La autonomía de gobierno conlleva la consagración del cogobierno por parte de todos los actores involucrados, definiendo las políticas educativas con independencia del gobierno del momento, a través de mecanismos democráticos de participación. Por tanto para garantizar la autonomía, las autoridades deben ser electivas, rechazando su designación por parte del Poder Ejecutivo. La autonomía del Ente de la enseñanza está consagrada constitucionalmente al determinar la especificidad de sus competencias. La defensa de este principio se fundamenta en que el mismo posibilita que la Educación sea realmente una Política de Estado y no una política de gobierno, debiendo expresar la voluntad soberana de la sociedad y no de sus representantes. La autonomía entendida de esta forma implica el ejercicio del cogobierno. Es sólo a través del mismo que podrá ser definido un proyecto educativo a largo plazo no sujeto a las pautas del mercado. Autonomía y cogobierno son dos principios inseparables y complementarios. A ese respecto expresa el Congreso Nacional de la Educación, “Respecto al cogobierno, se entiende que es la forma de gobierno que garantiza la vigencia y validez de la autonomía, en tanto quienes integren los órganos directrices sean electos por los directamente involucrados, entendiéndose por ello: docentes, padres, estudiantes, funcionarios. Se considera a su vez, que la ley deberá establecer los mecanismos de revocación de las autoridades. Por tanto, la futura Ley de Educación, deberá integrar la autonomía como principio rector materializado a través del cogobierno de toda la Educación Pública. ´´ [6]


La autonomía en las leyes

El sistema Educativo Nacional era tripartito, puesto que se ha atenido a la clásica división en primario, secundario y terciario. También se caracteriza por ser estatal, porque sin respetar el principio de libertad de enseñanza, ha sido superior la penetración estatal a la privada en primaria y secundaria, además de la supervisión estatal sobre los establecimientos privados (la mayoría), acogidos al régimen de habilitación.
Los tres sectores han sido organizados independientemente, teniéndose poco en cuenta las vinculaciones naturales entre ellos. A pesar de estar establecida la coordinación entre los institutos, dispuesta en el artículo 202 de la Constitución de 1967, y en la ley del 13 de junio de 1971 que creó la Comisión Coordinadora de la Enseñanza que funcionó a veces contadas ocasiones.


LEY 14.101

La ley 14101, fue aprobada el 4 de enero de 1973. Antes de comenzar a hablar los aspectos generales, ubicarla en el tiempo y la situación del país es esencial.
Las décadas del 60´ y del 70´ se caracterizaron por un autoritarismo, durante el gobierno de Bodaberry. Esta ley fue aprobada por un parlamento elegido democráticamente, ya que la dictadura recién se instauró en junio de 1973.
Tras varios disturbios que se estaban dando en Montevideo, por las fuerzas guerrilleras, para establecer el orden y la seguridad en el país, se comenzó un proceso caracterizado por una estrategia prohibicionista y limitacionista, que supone una concepción restrictiva.
La ley estableció un cambio en la estructura del Sistema Educativo. Se suprimieron los entes autónomos, centralizándolos en dos: el CONAE (Consejo Nacional de Educación) y la UDELAR (Universidad de la República).
El CONAE quedó conformado por la educación primaria, la secundaria, U.T.U y formación docente. La UDELAR conformada por las facultades. Con esta ley se lleva a cabo finalmente, la Ley Orgánica de la Universidad.
También se crea por esa ley la Comisión Coordinadora de la Educación, que tiene esencialmente la misión de coordinar el CONAE y la Universidad; es precedida por el Ministro de Educación y Cultura e integrada por el Rector del CONAE, por los directores de los tres consejos (primaria, secundaria básica y superior y la Universidad del Trabajo), por el Rector de la Universidad y un miembro del Consejo Directivo de ésta y por dos representantes de los institutos habilitados.
Igualmente se crea la Oficina de Planeamiento Educativo, oficina que será reglamentada por el decreto del 2 de mayo de 1973, que refuerza una tendencia centralizadora en beneficio de las atribuciones del Ministerio.
Todos los integrantes del CONAE, serán designados por el presidente, o sea ya los docentes perdieron la libertad de elección de los altos jerarcas vinculados a la educación. Además de quedar los consejos subordinados a otros órganos que son elegidos por las autoridades, perdiendo toda la `` descentralización ´´ que poseían.
Una obligación del CONAE, es formular los proyectos de presupuesto del ente, o sea los entes no podrán determinar el valor de su presupuesto. También determina una función de vigilancia sobre las dependencias que lo integran, para `` preservar los principios del régimen democrático y republicano por parte de todos sus funcionarios y educandos ´´[7]. Significa que controlaran cada pieza que integre la educación, como robots para que cada uno cumpla su función sin destruir el orden ´´. Además crearían y aprobarían los estatutos del docente y determinarían los requisitos de los educandos.


LA AUTONOMÍA DE LA UDELAR

La Universidad es afectada por la Ley de Educación General sólo en lo que atiende al régimen electoral interno dando al sufragio el carácter de obligatorio y secreto.
En general, la Ley Orgánica de la Universidad que se estableció en 1958, cerró su ciclo de aprobación con la nueva ley de educación. Ésta (la primera ley) establecía que cada facultad formularía sus proyectos de presupuestos simplemente por partidas "globales" o totales de sueldos y gastos, una vez establecido el Presupuesto Nacional, se les designaba el presupuesto correspondiente, pudiendo disponer de sus recursos dentro de esas partidas, como mejor les conveniera. En este caso la UDELAR no tiene autonomía financiera. Los presupuestos presentados son como los del resto de la enseñanza, no son definitivos, sino que consultan a los que lo va a usar, pero van a ser modificados por otras autoridades de mayor jerarquía.
Entre otros puntos que se establecieron fueron: autonomía universitaria; gobierno integrado con la participación de tres órdenes (docentes, egresados y estudiantes); principio de libertad de cátedra y de opinión; definición precisa de los fines de la Universidad. Según Grompone[8], la UDELAR, posee Autonomía administrativa, ya que puede constituir sus propias autoridades, realizar y sancionar planes de estudio, y está conformada por un Consejo Directivo Central. Además de una `` descentralización normativa ´´ porque crean sus propios reglamentos.
Los planes de estudio a diferencia del resto de la enseñanza, son creados por cada consejo de las facultades y elevados al Consejo Directivo Central (integrado por autoridades elegidas por los tres órdenes, no impuestas).
En cuanto a la elección de autoridades, no está dispuesto en la ley orgánica, sino en la ley de educación en el artículo 54 al 69, en este caso, la Ley Orgánica se encuentra subordinada a esta ley, teniendo que cumplir con lo establecido.

UNA NUEVA ETAPA EN EL PAÍS

En marzo de 1972, luego de la instalación del nuevo gobierno (eligiendo a Bordaberry como presidente) los acontecimientos se precipitaron. Las Fuerzas Armadas (F.F.A.A), querían instaurar el orden para lograr un clima para el desarrollo económico y social. De esta forma el camino que trazaron se basó en la destrucción del aparato político-militar subversivo que operaba en el país, y con esto proporcionarían seguridad. El 27 de junio de 1973 fue una fecha clave puesto que se produce la disolución de las cámaras del Poder Legislativo, revocándose los gobiernos departamentales e interviniendo en los Entes Autónomos.
En el sector de la educación comenzaron las destituciones de docentes y clausura de los institutos de formación docente.
Por decreto de 28 de octubre de 1973 es intervenida la Universidad. En su artículo primero se estableció: `` Interviénese a la persona pública Universidad de la República ´´; y en su artículo segundo: `` Cométese transitoriamente al Ministro de Educación y Cultura la administración general de la Universidad de la República y proyectar las normas jurídicas a adoptar para asegurar la regularidad y eficacia de la prestación de los servicios de enseñanza superior así como la investigación exhaustiva de los hechos descriptos en las partes expositivas de este decreto para deslindar las responsabilidades consiguientes ´´. [9]
A tal resolución se le suma la complementaria por la del 4 de febrero de 1975, se crean dos cargos (Rector y Vicerrector) para intervenir en la dirección de la UDELAR. En ese momento pierde la autonomía administrativa que poseía. Intervienen las autoridades a través de estos cargos en la administración de la UDELAR.
De esta forma se anula todo lo establecido por la Ley Orgánica en cuanto al gobierno del ente. El rector podrá asignar y destituir a los decanos, siendo un ejecutor de órdenes de su superior rango jerárquico.
A causa de todo esto hubo una inmediata intervención en todo aquello que se relacionaba con el funcionamiento de la Universidad: casi el 40% de los docentes fueron destituidos, renunciaron o no se les renovó el contrato a su vencimiento. Los cargos obligadamente vacantes fueron cubiertos por el mecanismo de la designación directa. El movimiento estudiantil fue desarticulado y un régimen policíaco se impuso en los locales paulatinamente rehabilitados.
La Universidad intervenida ingresó en un proceso de desmantelamiento general, mientras se aislaba voluntariamente del entorno. Nada hace pensar que existiera el propósito de aplicar un modelo alternativo de Universidad, sino de asignarle la exclusiva función de formar profesionales. Ni proyectos de investigación científica, ni estudios sobre la problemática nacional pudieron ser encargados desde los yermos centros sobrevivientes. La investigación y la extensión fueron prácticamente suprimidas mientras eran clausurados numerosos servicios: Escuela Nacional de Bellas Artes, Instituto de Ciencias Sociales, Escuela de Enfermería, Hospital Escuela del Litoral, Servicio de Climatología de la Facultad de Arquitectura. Otras dependencias se paralizaron casi por completo: Instituto de Economía, de Matemáticas y de Ingeniería Hidráulica, junto a las estaciones agronómicas, vaciados todos de personal docente. La mayor parte de las bibliotecas fueron afectadas al dispersarse y "depurarse" sus fondos que otras veces fueron alejados de la consulta.
Igualmente se desmanteló la estructura académica, al suprimirse asignaturas. El régimen de cátedras aisladas sustituyó la anterior subdivisión en institutos y departamentos. Fueron sustituidos planes y programas de estudio, para dar paso a una conciente improvisación. Así en 1975 comenzaron a aplicarse mecanismos restrictivos de la admisión de estudiantes. Establecido el examen de ingreso primero parcialmente (Medicina y Odontología) se quiso justificarlo a partir de una insuficiencia locativa, que las autoridades interventoras agravaron al no construir prácticamente ningún edificio durante su gestión. En 1980 se generalizó el régimen a toda la Universidad; no obstante, un sistema de cupos prefijados que se impuso en 1982 constituyó el puente hacia la desaparición de todas las trabas en el último año de intervención. Nada se dijo si el sistema había fracasado, simplemente se modificó.



LA AUTONOMÍA EN EL resto de la educación

Con el anterior decreto vinculado a la UDELAR, vemos claramente la intervención de las F.F.A.A. en la enseñanza, pero más se nota al quitarles a los entes que existían antes de 1973, su autonomía administrativa y jurídica, creando el CONAE. Los anteriores entes de la educación perdían drásticamente la autonomía que la UDELAR ganaba.
No existió realmente una nueva política educacional, sino -simplemente- una política represiva aplicada a la educación: se trataba de eliminar todo rastro de lo anterior y de regimentar el sistema de tal manera que nada pudiese escapar al contralor militar, lo que llevó a que algunas veces se interviniese aún donde estaban actuando autoridades designadas por el propio régimen militar, en un desborde casi patológico de temor y desconfianza.
Dentro del CONAE, se crea el Instituto Nacional de Docencia `` General Artigas ´´, que agrupa los Institutos Normales, I.P.A e INET. La orientación política hacia los docentes aparece establecida en la ordenanza 29, estableciendo que `` las tres ramas del sistema educativo del CONAE, deben sustentar la misma unidad de doctrina, para lo que es imprescindible que todos los docentes estén imbuidos de los mismos ideales del sentir nacional y poseer un amplio espectro cultural y formativo que defina paradigmáticamente el perfil de los futuros ciudadanos ´´.
Esto significa adhesión a la política gubernativa y escasa pautas de los fundamentos de la formación docente. También que aquella autonomía que poseían los docentes, de elegir su forma de dar las clases, o sea la libertad de cátedra, ya no será establecida en la formación de los futuros docentes, y aquellos docentes ya recibidos, si la ejercían, eran perseguidos (la mayoría se fue al exilio) y el resto que quedó tuvieron que acatar las normativas nuevas para salvarse de una persecución.
Una intervención más que realiza el CONAE, es la elección de profesores de didáctica (lista de adscriptores), sin tener en cuenta los méritos de cada profesor.
Los distintos consejos de la educación, que se encuentran subordinaos, podrán elaborar programas y planes de estudio pero conformes a las normas dictadas por en CONAE.[10]
Como vemos todo aquello que sea parte de cualquier consejo subordinado, aunque sea lo más absurdo, deberá ser consultado al CONAE, y este tomará las decisiones correspondientes, siempre en beneficio de la seguridad del país.
En principio de la libertad de cátedra no está vigente y no puede estarlo cuando el Estado proclama la verdad oficial, excluye cualquier mención objetiva de corrientes de pensamiento y elimina todas las garantías de estabilidad en el cargo para los docentes.

El sistema de educación se encontraba destrozado, con un alto nivel de militancia estudiantil y de grupos de docentes politizados, que luego fueron expulsados, sustituyéndolos por personas de `` confianza ´´ del régimen cuya escasa o nula preparación cultural o pedagógica hizo descender la educación a niveles desconocidos antes en el país.


Ley 15739

Esta nueva ley, que rige desde el 28 de marzo de 1885 hasta hoy, se crea como LEY DE EMERGENCIA, postulando una formación del carácter moral y cívico de los educandos, defendiendo los valores morales y los principios de libertad, justicia, bienestar social, los derechos de la persona humana y la forma de gobierno. [11]
Teniendo en cuenta el contexto, el país se encontraba en una transición a la democracia, saliendo de la dictadura. Se realizaron las elecciones nacionales, siendo elegido como presidente, Julio María Sanguinetti quién comenzó a organizar el futuro Gobierno, que debía afrontar un período de crisis económica, en un país con muchos problemas heredados del régimen anterior. Las primeras medidas fueron: la legalidad de ciertas instituciones, como la FEUU (Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay).
El 25 de noviembre se promulgó la ley que autorizó la restitución a la carrera administrativa o la reforma de la cédula jubilatoria a todos los funcionarios públicos desconocidos en sus derechos por la Dictadura. Se reunieron los tres órdenes que co-gobiernan la Universidad, establecidos en la Ley Orgánica, para elegir un nuevo gobierno de emergencia, restituyendo los cargos de Decanos.
Para la educación primaria y Media, la Concertación Nacional Programática propuso, mantener la organización institucional de la ley 14.101 pero eliminando los artículos más polémicos.
En esta ley se crean un nuevo Ente denominado Administración Nacional de Educación Pública, que comprende a Primaria, Secundaria, Técnica y Formación Docente, dirigido por el Consejo Directivo Central cuya Presidencia, fue confiada al Profesor Pivel Devoto. La ANEP, sustituiría al CONAE.
La designación de los miembros de los Consejos de Primaria, Secundaria y Técnica fue realizada en el seno de la Concertación Nacional Programática. Se denomina expresamente como `` desconcentrados ´´ a los Consejos de Educación Primaria, Secundaria y Técnico Profesional otorgándoles atribuciones específicas. Esto de `` desconcentración ´´, separa a estos entes del poder central, otorgándoles parcial y limitadamente cierta libertad de acción.


AUTONOMÍA EN LA UDELAR[12]

En referencia a este ente, se retoma la Ley Orgánica, establecida el 29 de octubre de 1958. La UDELAR, continúa siendo un ente autónomo integrado por los mismos órganos, elegidos por los tres órdenes: docentes, egresados y alumnos, que además integran varios órganos como la Asamblea, los Consejos de cada facultad, etc.
Todas las autoridades son elegidas por los tres órdenes, no interviniendo otro órgano ajeno a la UDELAR, en su organización (Ministerio de Educación, ANEP, CODICEN, etc.). La forma de elección no está dispuesta en la ley orgánica, sino en la ley de educación en el artículo 29, en este caso, la Ley Orgánica se encuentra subordinada a esta ley, teniendo que cumplir con lo establecido.


AUTONOMÍA EN EL RESTO DE LA EDUCACIÓN

Se crea la ANEP como ente autónomo principal de la educación, dentro de ella se encuentra el CODICEN, que estaría compuesto por cinco miembros que serán elegidos por el Presidente de la República en acuerdo con el Consejo de Ministros, con previa venia de la Cámara de Senadores, o sea a diferencia de la UDELAR, cada ente de la educación (primaria, secundaria, etc.) no tendría autonomía administrativa, ya que no elegirían a sus autoridades del CODICEN, ni tampoco al resto de las autoridades de la Educación Pública. Los miembros de cada consejo van a ser designados por CODICEN, teniendo que ser docentes con ciertos requisitos. La creación de entes que rigieran sobre toda la Enseñanza Pública, se encuentra establecido en el artículo 202 de la Constitución.
En comparación con la ley 14.101 los consejos continúan en la misma situación de subordinación jerárquica.
Otro rasgo donde se limita la autonomía de los consejos, es en el artículo 13, inciso 2, que establece la aprobación de planes de estudio por parte de CODICEN proyectados por los consejos desconcentrados. En esto vemos otro rasgo limitatorio a la autonomía administrativa de los Consejos, ya que son ellos quienes están especializados en cada parte de la educación que deben recibir los futuros ciudadanos del país y no el CODICEN.
También las normas serán establecidas por el CODICEN, previamente consultando a cada Consejo, pero en este caso ¿hay autonomía?, más que nada hay un consulta a ver que opinan, no tienen poder de decisión los consejos ni tampoco serán establecidas las normas tal cual las propongan.
En cuanto al artículo 25, establece que: `` todos los actos administrativos de los órganos que integran la ANEP son susceptibles del recurso de revocación, que debe interponerse ante el mismo órgano que dictó.
En cuanto a la autonomía administrativa, la ANEP, tiene un órgano jerarca, el CODICEN.
Se crean las `` Asambleas Técnico Docente ´´ (ATD), cuya finalidad era el uso calificado de la voz en el entorno de los Consejos desconcentrados.
En cuanto a la autonomía financiera de toda la educación, lo que sucede es que depende totalmente del partido que se encuentre en el gobierno, ya que los órganos como la ANEP y la UDELAR, no se generan sus propios recursos.
En el caso del impuesto de primaria, va destinado a los comedores escolares.


El Proyecto de Ley de Educación:

Este proyecto comenzó hacia en el año 2006, declarándose año del ``Debate Nacional sobre la Educación ´´, que fue promovido por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la ANEP y la UDELAR y organizado por una Comisión integrada por personas de amplia representatividad de todos los ámbitos de la educación nacional y de los partidos políticos.
Antes de pasar a analizar lo establecido en este, quisiera remitirme a lo que pedían los maestros en las ATD, antes de crearse este proyecto: propone para la educación autonomía técnica que implica libertad de cátedra en la participación de los docentes en los niveles de decisión; autonomía financiera que se corresponda con la correcta asignación de recursos; autonomía administrativa para flexibilizar y democratizar el sistema; autonomía de gobierno, la cual otorga libertad de conciencia, espíritu crítico y libertad en la toma de decisiones. En cuanto a la autonomía financiera, solicitan una partida presupuestal no menor al 4,5% del PBI tendiendo al 6% recomendado por UNESCO para la educación.
En esta nueva ley desean la representación de padres, docentes, y alumnos. Pretenden consagrar los principios Varelianos de universalidad, obligatoriedad, gratuidad y laicidad; debiéndose garantizar la pluralidad de ideas y justicia social.
Proponen la supresión del actual CODICEN, argumentando que ha sido el heredero político del CONAE (establecido en la ley 14.101), gestionando para aumentar el control político en el sistema educativo en los años previos a la dictadura. Quieren que se cree un Organismo Coordinador que agrupe los actuales subsistemas, como los Consejos de Educación Primaria, Secundaria, Educación Técnica y Formación Docente. Este organismo se integrará por un miembro de cada consejo autónomo y un miembro de la UDELAR. Se plantea la instalación de un Congreso Nacional de Educación el cual deberá proponer y discutir líneas de políticas educativas dando coherencia y cohesión al sistema.
El Dr. Arturo Rodríguez[13] dice que `` la verdadera reforma de la Enseñanza debe provenir del ejercicio de la autonomía por parte de los distintos entes; del ejercicio del derecho de los distintos órdenes en el gobierno de la enseñanza; del respeto del Poder Político por los intereses de la misma sin la intromisión de las influencias partidistas ´´.

AUTONOMÍA EN LA UDELAR

En cuanto a la UDELAR aún continúa en vigencia la Ley orgánica de 1958, pero en el proyecto de Ley de Educación no se encuentra establecida la forma de elección de las autoridades.
Además la Universidad va a participar en la creación del reglamento para los docentes y comenzará la coordinación con el futuro Instituto Universitario de Formación Docente.

AUTONOMÍA EN EL RESTO DE LA EDUCACIÓN

La educación será obligatoria a partir de los cuarto años (educación inicial), luego con seis años de educación primaria y tres años de educación media básica, luego tres años más de educación media superior, siendo un total de 14 años de educación para cada futuro ciudadano.
En cuanto a los docentes, pasan a tener un nivel universitario, creándose el Instituto Universitario de Educación, que se complementará con la UDELAR, admitiendo que estas formaciones deben ser compatibles y de tránsito fácil entre ellas.
La ley crea el Sistema Nacional de Educación Pública (SNEP) conformado por el MEC, la ANEP, y la UDELAR.
En cuanto las funciones deL MEC, se nota una intervención del Estado en la educación, cuyas nuevas funciones serán: facilitar las políticas educativas nacionales, articular las políticas educativas con otras políticas, promover la articulación de la educación con la investigación, presidir los ámbitos de coordinación educativa, relevar y coordinar la información y documentación educativa, coordinar la representación internacional de la educación, realizar propuestas al Consejo Coordinador del Sistema Nacional de Educación pública y a la Comisión Nacional de Educación.
Si se atiende a este discurso se puede apreciar que el MEC, encarnando al Estado, desarrollará todas las funciones supra-organizacionales, es decir aquellas que tienen que ver con los principios organizativos, normativos, institucionales e ideológicos que delinean el nuevo sistema educativo.
Estos cometidos se materializan en los órganos desconcentrados del MEC, y específicamente en dos: La Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública y el Instituto Nacional de Evaluación Educativa.
Los diversos cometidos de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública constituyen una manifestación del protagonismo estatal en el delineamiento, funcionamiento y organización del nuevo sistema de educación pública, pero también más allá de ésta, por las relaciones que mantiene este órgano con otros espacios orgánicos que componen el sistema.
Esto nos demuestra que en cierta forma la autonomía ha sido disminuida, ya que la ley le atribuye funciones que podría cumplir la ANEP.
Se ve el papel del Estado como responsable y hacedor en exclusividad de la educación (y de la enseñanza). Si el Estado no interviene, nada es posible en materia educativa. Él da todo. El Estado debería armonizar, ser un vínculo entre los distintos entes y no monopolizar. Pero al intervenir el Estado, viene detrás del Gobierno y una figura clave: el Poder Ejecutivo.
Este nuevo órgano (COMINE), será autónomo normativamente, ya que se dictará sus propias, y su función principal será la de deliberar sobre políticas educativas.
La creación del “Instituto Nacional de Evaluación Educativa “, le quita una función a la ANEP. Este tipo de instituto se crea para cumplir con los standards internacionales, se encuentra en países que concretan acuerdos internacionales con organismos multilaterales de crédito que imponen condiciones al prestar dinero e ideas y que utilizan mediaciones internacionales para evaluar aspectos cuantitativos en relación a los aprendizajes.
La intervención extranjera de “personajes“ que no son parte de la Educación, quita a los que si somos la autonomía que tenemos de elegir los cometidos de la Educación para nuestro futuro y qué debemos evaluar de sus resultados.
La educación pública (del y para el pueblo) no puede estar atada a los cambios políticos ni a las condiciones políticas de los gobiernos si debe depender de los actores que son parte de ella y que la reciben a diario: docentes, padres, alumnos y egresados.
El artículo 48 establece sobre la autonomía que: `` La Enseñanza Pública estará regida por Consejos Directivos Autónomos de conformidad con la Constitución de la República y la Ley, que en aplicación de su autonomía tendrán la potestad de dictar su normativa, respetando la especialización del ente ´´. Es el único artículo que habla de la autonomía de forma explícita pero tan sólo a nivel general, no especifica la autonomía de cada uno de los entes. No habla de niveles de autonomía, sino de una sola, igual para todos, y esto no es verdad. Establece lo que dice la Constitución en al artículo 202. es importante una “autonomía no de escritorio o recortada, sino total, independiente por completo del poder político “[14].
En el artículo 14 se establece la libertad de cátedra, ahora los docentes tienen autonomía dentro de sus aulas, pudiendo tomar decisiones sin perder de vista que están en un marco de un plan de estudio. No significa enseñar lo que queremos ya que se debe respetar el programa, sino planificarlo de modo subjetivo pero en forma responsable.
En el artículo 59, se establece aún una dependencia con el Poder Ejecutivo de los recursos financieros.
Lo novedoso es que los docentes podrán elegir dos integrantes del CODICEN, pero son cinco en total, o sea, la elección de los docentes es minoritaria, su “voz” no podrá alcanzar nunca la mayoría a la hora de las decisiones.
Los planes de estudio aún son revisados y establecidos por el CODICEN, los consejos simplemente son consultados.
La integración de cada consejo también la determina el CODICEN. Aún no se establecen elecciones como en la UDELAR, con la participación de todos los actores de la educación. En cuanto a la descentralización normativa, cada consejo sólo podrá crear un reglamento que luego será revisado y aprobado por el CODICEN.
Las ATD, aún siguen teniendo dos funciones: consultivas y con derecho a iniciativa, el cuerpo docente deberá seguir asistiendo a ellas, pero no tiene poder de decisión.
En toda la Enseñanza, dejando de lado a la UDELAR, los docentes son consultados, pero jamás su palabra tendrá validez de decisión. Mucho menos los estudiantes ni otros actores de la educación vinculados a ella, como los padres. Creemos que falta mucho para tener un nivel de autonomía como la UDELAR.
Un detalle que nos incumbe por ser partícipes de este instituto al cual concurrimos (I.P.A.), es que pasa a ser junto con el Instituto de Magisterio un Instituto Universitario de Educación, pero como aún no se a aprobado la ley, no tiene un reglamento en común. Las normas que lo regirán por un largo tiempo no las crearán los actores que lo integran: docentes, alumnos y otros funcionarios, sino que la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública, que deberá reunir una comisión integrada por representantes del MEC, ANEP, INAU y UDELAR. Si el reglamento es para los docentes y futuros docentes, ¿por qué participan tantas autoridades ajenas a los institutos? Porque aún no poseemos autonomía administrativa ni descentralización normativa.

CONCLUSIÓN:

Antes que todo quisiéramos recordar que en la introducción realizamos una pregunta, que una vez realizadas los estudios correspondientes ya creemos poder responder.
Al ver los últimos treinta y cinco años de la enseñanza, cualquier persona se da cuenta, como nosotros, las penurias por las que hemos pasado, al ver cómo no somos tomados en cuenta para decidir en nuestra educación y cómo todos opinan sin “vivir el día a día”.
Creemos que sí falta mucho para tener una autonomía total en todos los ámbitos, ya que cada vez más nos encontramos más abajo en la organización del Sistema Educativo, y dependiendo de las decisiones de otros órganos, esperando las “limosnas” que nos ofrecen cuando miran hacia abajo y nos recuerdan que existimos, que somos una parte esencial de la enseñanza.
Si recordamos el pensamiento de Varela, éste establecía que el maestro formaría a los futuros ciudadanos. Estamos de acuerdo que somos los formadores de las futuras generaciones, pero para poder lograr esto, debemos hacerlo en un contexto de libertad, autonomía, igualdad, donde podamos decidir todo aquello que nos incumbe. Sí fuimos consultados sobre qué deseábamos para la enseñanza, en el 2006 a través de las reuniones que se realizaban entre docentes, padres y alumnos, realizándose luego una Comisión, para redactar el proyecto de Ley de Educación, en el cual no pueden elaborar un sistema educativo donde nos encontramos en el último escalafón de la cadena de “entes”.
Creemos que mucho menos. Que una vez que llegue el proyecto al parlamento, cambien más cosas de su contenido.
Tampoco es la solución realizar paros porque con eso solo les damos un ejemplo de irresponsabilidad a las autoridades y a nuestros alumnos.
La solución a todo esto es la consulta a todos los actores de la educación antes de una aprobación definitiva de este proyecto, porque crear una ley “no es cosa de todos los días” y una vez establecida no hay marcha a tras, y todo se deberá acatar aunque no queramos.


Bibliografía:


· Ley 14.101

· Ley 15.739

· Ley Orgánica de la Universidad de la República, 12.549.

· Proyecto de Ley de Educación.

· ANEP: Panorama de la Educación en el Uruguay , una década de transformaciones. 1992-2004. MECAEP, noviembre 2005.

· FENAPES (Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria): La Reforma impuesta. Cáp.: 2, La autonomía de la enseñanza, su memoria y el marco actual.

· Grompone, Antonio; Universidad Oficial y Universidad viva. Cuadernos de sociología. Biblioteca de ensayos sociológicos; Instituto de investigaciones sociales, Universidad Nacional; México, D. F. 1963.

· Nahum, Benjamín; Maronna, Mónica; Frega, Ana; Trochón, Yvette: Historia Uruguaya: El fin del Uruguay liberal. Tomo 8. Ediciones de la Banda Oriental, 1994, Uruguay.

· Página de Internet Explorer: http://www.fenapes.org.uy/mailing/carpa%20julio%2008/comunicado1.htm.

· Petit Muñoz, E; Sosa, A: Dos estudios sobre Autonomía.

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· Sosa, Adémar; Autonomía, Co-gobierno y Coordinación.

· Traversoni, Alfredo; Piotti, Diosma: Nuestro sistema educativo hoy. Colección Temas del Siglo XX. Ediciones de la Banda Oriental, 1984, Uruguay.
[1] Sosa, Adémar. Dos estudios sobre Autonomía. a
[2] Grompone, Arturo. Universidad viva y universidad oficial. Cuadernos de sociología. Biblioteca de ensayos sociológicos; Instituto de investigaciones sociales, Universidad Nacional; México, D. F. 1963.pp 162
[3] Idem, pp 162.
[4] Op.cit .,162.
[5] Palabras de Dr. Arturo Rodríguez Zorrilla en el cierre de la VIII Asamblea de Profesores Art. 40, 1968-lee la Declaración sobre autonomía de la III Asamblea de Profesores Art.40 de 1959. Revista de la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria del Uruguay. Octubre de 2008. C.S.E.U – PIT- CNT.
[6] Comunicado del día 1/8/08, en la carpa de FENAPES. Extraído de la página: http://www.fenapes.org.uy/mailing/carpa%20julio%2008/comunicado1.htm.

[7] Artículo 16, incisos 4 y 12.
[8] Grompone, Antonio; `` Universidad Oficial y Universidad viva ´´.
[9] Traversoni, Alfredo; Piotti, Diosma: `` Nuestro sistema educativo hoy ´´. Pág.:40. Colección Temas del Siglo XX. Ediciones de la Banda Oriental, 1984, Uruguay.
[10] Artículo 17, inciso 1.
[11] Ley de educación 15.739, artículo 6 inciso 4.
[12] En el análisis de la Ley 14.101 ya desarrollamos el resto de los aspectos de la Ley Orgánica de la Universidad, que con la aprobación de la Ley 15.739, sigue en vigencia.
[13] Palabras de Dr. Arturo Rodríguez Zorrilla en el cierre de la VIII Asamblea de Profesores Art. 40, 1968-lee la Declaración sobre autonomía de la III Asamblea de Profesores Art.40 de 1959. Revista de la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria del Uruguay. Octubre de 2008. C.S.E.U – PIT- CNT.
[14] Revista de la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria del Uruguay. Octubre de 2008. C.S.E.U – PIT- CNT.

Realizada por Alicia Badaracco y Paola Pastor